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煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用

“十三五”規劃

國家能源局

2016年11月

前  言

煤層氣（煤礦瓦斯）是賦存在煤層及煤系地層的烴類氣體，是優質清潔能源。加快煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用，對保障煤礦安全生產、增加清潔能源供應、減少溫室氣體排放具有重要意義。國家高度重視煤層氣開發利用和煤礦瓦斯防治工作，“十二五”期間煤層氣產業化發展步伐加快，煤礦瓦斯防治工作取得顯著成效。

根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》、《能源發展“十三五”規劃》，國家能源局組織有關單位在深入調查研究、廣泛征求意見的基礎上，編制了《煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用“十三五”規劃》（以下簡稱《規劃》）。

《規劃》總結了“十二五”期間煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用工作取得的主要成就，分析了面臨的形勢和存在的問題，提出了未來五年煤層氣產業發展的指導思想、基本原則、發展目標、規劃布局、重點任務和保障措施。

《規劃》是指導我國煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用、引導社會資源配置、決策重大項目、安排政府投資的重要依據。

第一章  發展現狀

一、“十二五”主要成就

“十二五”時期，國家制定了一系列政策措施，強力推進煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用，煤層氣地面開發取得重大進展，煤礦瓦斯抽采利用規模逐年快速增長，為產業加快發展奠定了良好基礎。

（一）開發利用規?？焖僭鲩L

“十二五”期間，煤層氣地面開發利用步伐加快，規劃期末煤層氣產量、利用量是“十一五”末的三倍。沁水盆地、鄂爾多斯盆地東緣產業化基地初步形成，潘莊、樊莊、潘河、保德、韓城等重點開發項目建成投產，四川、新疆、貴州等?。▍^）煤層氣勘探開發取得突破性進展。全國新鉆煤層氣井11300余口，新增煤層氣探明地質儲量3504億立方米，分別比“十一五”增長109.3%、77.0%；2015年，煤層氣產量44億立方米、利用量38億立方米，分別比2010年增長193.3%、216.7%，年均分別增長24.0%、25.9%；2015年煤層氣利用率86.4%，比2010年提高了6.4個百分點。

煤礦瓦斯抽采利用量逐年大幅度上升。2015年，煤礦瓦斯抽采量136億立方米、利用量48億立方米,分別比2010年增長78.9％、100％，年均分別增長12.3%、14.9%；煤礦瓦斯利用率35.3%，比2010年提高了3.7個百分點。全國大中型高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井均按要求建立了瓦斯抽采系統，建成了30個年抽采量達到億立方米級的煤礦瓦斯抽采礦區，分區域建設了80個煤礦瓦斯治理示范礦井，山西、貴州、安徽、河南、重慶等5?。ㄊ校┟旱V瓦斯年抽采量超過5億立方米。

（二）煤礦瓦斯防治效果顯著

將煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用作為防治煤礦瓦斯事故的治本之策，全面推進先抽后采、抽采達標和區域防突。加大煤礦安全和瓦斯治理投入，安排中央預算內投資140億元，帶動地方和企業安全投入1000億元以上。加強瓦斯防治基礎管理，開展煤礦瓦斯專項整治和隱患排查治理，強化瓦斯等級鑒定，完善瓦斯預抽和防突效果檢驗評價制度。提高準入門檻，嚴格高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井建設。煤礦瓦斯災害防治形勢呈逐年穩定好轉態勢，2015年，全國煤礦發生瓦斯事故45起、死亡171人，分別比2010年下降69.0％、72.6％；重大瓦斯事故起數、死亡人數分別比2010年下降66.7％、68.9％。

（三）科技創新取得明顯進展

實施“大型油氣田及煤層氣開發”國家科技重大專項，開展了煤層氣領域的10個研究項目和6個示范工程建設，取得了一批重要科技成果，攻克了高煤階煤層氣開發等4項關鍵技術，研發了采動區抽采鉆機等5套重大裝備，形成了三種典型地質條件下煤層氣開發模式。開展了煤炭行業低碳技術創新及產業化示范工程建設，低濃度瓦斯提純、乏風瓦斯氧化等技術初步取得突破。組建了煤與煤層氣共采國家重點實驗室，山西、貴州、云南等省也相應建立煤層氣（煤礦瓦斯）工程技術研究機構。成立了國家能源煤層氣開發利用、瓦斯治理利用標準化技術委員會，組建了國際標準化組織煤層氣技術委員會，發布了30余項重要標準規范，初步形成了煤層氣（煤礦瓦斯）標準體系框架。

（四）產業政策體系初步建立

國務院辦公廳先后印發《關于進一步加強煤礦瓦斯防治工作若干意見》（國辦發〔2011〕26號）、《關于進一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見》（國辦發〔2013〕93號），有關部門發布了《煤層氣產業政策》、《煤層氣勘探開發行動計劃》等文件，出臺了煤礦瓦斯發電增值稅即征即退等優惠政策，不斷推動完善煤層氣產業政策體系。重點產煤?。▍^、市）結合本地區實際，制定實施配套扶持政策。山西、陜西省在中央財政補貼基礎上對抽采利用煤層氣（煤礦瓦斯）再補貼0.1元/立方米；湖南省每建一座瓦斯發電站獎勵80-100萬元；安徽、河南、貴州等省安排專項財政資金支持煤礦瓦斯抽采利用。

（五）煤層氣產業鏈不斷完善

煤層氣輸氣管道建設取得重大進展，建成了沁水-侯馬、臨縣-臨汾、韓城-渭南-西安、博愛-鄭州等煤層氣干線輸氣管道，全國煤層氣輸配管線達到4300余千米，輸氣能力180億立方米/年。煤層氣（煤礦瓦斯）廣泛應用于發電、居民用氣、汽車燃料等領域，瓦斯發電裝機容量193萬千瓦，居民用戶超過127萬戶，煤層氣燃料汽車8萬余輛，建成煤層氣壓縮（液化）站20余座，壓縮液化能力達到320萬立方米/天。“十二五”期間，全國累計利用煤層氣（煤礦瓦斯）340億立方米，相當于節約標準煤4080萬噸，減排二氧化碳5.1億噸。

（六）組織協調體系逐步健全

煤礦瓦斯防治部際協調領導小組充分發揮組織協調職能，各成員單位加強溝通協調，形成了部門協調、上下聯動、齊抓共管的煤礦瓦斯防治工作體系。各產煤?。▍^、市）建立健全了煤礦瓦斯防治協調領導小組和辦公室，安排專職人員和專門經費，加大對煤礦瓦斯防治政策的落實力度。煤礦瓦斯防治部際協調領導小組每年均召開會議，總結部署年度工作，研究解決重大問題。向各產煤省和重點企業下達瓦斯防治和抽采利用年度目標，按季度考核通報。組織召開全國煤礦瓦斯防治現場會，交流瓦斯防治經驗和技術成果。舉辦煤礦瓦斯防治培訓班，培訓重點產煤地（市）、煤炭行業管理部門和重點企業負責人近600人次。組織開展全國煤礦瓦斯防治先進集體和先進個人評選表彰工作，表彰先進集體56個、先進個人185名。

二、存在的主要問題

目前，我國煤層氣產業仍處于初級階段，規模小，市場競爭力弱，特別是2013年以來，受能源市場和政策等因素的影響，煤層氣勘探開發投資放緩，煤層氣地面產量、煤礦瓦斯利用率與“十二五”規劃目標相比差距較大，制約發展的一些矛盾和問題亟待解決。

（一）現有技術難以支撐產業快速發展

我國煤層氣資源賦存條件復雜，開發技術要求高，區域適配性差，沁水盆地成熟的開發技術難以適應其他地區的地質條件，已開發區域仍存在工程成功率低、開發成本高、單井產量低等問題。高應力、構造煤、低滲透性煤層氣資源占比高，在基礎理論和技術工藝方面尚未取得根本性突破，簡單復制常規油氣技術及國外技術均難以實現高效開發。煤與瓦斯突出等動力災害致災機理、煤與瓦斯共采基礎理論研究需要進一步加強。低濃度瓦斯經濟利用和采動區地面抽采等技術有待進一步提高。松軟低透氣性煤層瓦斯高效抽采關鍵技術裝備亟待突破。

（二）瓦斯抽采難度增大利用率低

全國井工煤礦平均開采深度接近500米，開采深度超過800米的礦井達到200余處，千米深井47處。隨著開采深度增加，地應力、瓦斯含量和壓力增大，煤層透氣性降低，瓦斯抽采難度進一步加大。煤礦瓦斯抽采規模小、集中度低、濃度變化大，多數小煤礦未建立瓦斯利用設施，大中型礦井沒有做到礦區聯網集中利用，2015年全國煤礦瓦斯利用率僅為35.3％。

（三）扶持政策激勵效應趨于弱化

國家大力推動資源性產品價格市場化改革，連續多次大幅調整天然氣價格，煤層氣價格隨之下降。隨著生產資料、人工等費用增長，煤層氣開發成本逐年上升。這些因素削弱和沖抵了煤層氣稅費減免、財政補貼等政策的扶持效果。一些煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用政策涉及法律法規修改，需要與其他政策統籌銜接，研究論證周期長。部分扶持政策涉及多方利益，協調難度大，配套措施難以出臺。增值稅先征后返等扶持政策在有的地區仍落實不到位。煤層氣企業普遍經濟效益差，自我發展能力弱。

（四）煤層氣體制機制改革滯后

由于歷史原因，煤層氣勘探開發集中于少數中央企業，其他社會資本進入渠道不暢。多年未批量設置煤層氣礦業權，現有勘探開發區塊面積小，產業發展規模受限。煤層氣最低勘查投入和區塊持有成本標準過低，資源勘查進展緩慢。煤層氣對外合作開發準入門檻過低，退出機制不完善，現有外方合作者經濟技術實力不強，合作效果欠佳。煤層氣與煤炭、石油天然氣等資源協調開發機制不健全，“先采氣、后采煤”政策缺少剛性約束，礦業權重疊區域資源開發缺乏有效銜接。煤層氣開發項目環境影響評價周期長，延緩了項目前期工作進度?，F行土地使用政策不適應煤層氣開發特點，制約了煤層氣規?；碧介_發。

第二章  發展形勢

 “十三五”時期，國家將大力推進供給側結構性改革，能源生產消費革命進入關鍵時期，能源結構調整步伐加快，是煤層氣產業發展的重要戰略機遇期，機遇和挑戰并存。 

一、供給側改革不斷深化

國家實施能源供給側結構性改革，著力建立多元供應體系，提高非化石能源和天然氣的生產消費比重，促進能源生產和供應方式向安全、綠色、清潔、高效方向發展，能源結構將進一步優化。大力推進煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用，有利于增加清潔能源供應，優化能源結構，提高能源利用效率。天然氣管網管理體制改革，將為煤層氣提供公平、高效的市場環境，提升產業競爭力?；饷禾窟^剩產能，部分高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井關閉退出，一定程度上會影響煤礦瓦斯抽采量增長。廢棄礦井殘存瓦斯抽采利用或將成為煤層氣產業新的增長點。

二、安全生產標準越來越高

國家對煤礦安全生產要求越來越嚴，標準越來越高，強力推進“先抽后建、先抽后采、應抽盡抽”，為煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用提供了發展空間。隨著煤層氣地面抽采、井上下聯合抽采技術進步，煤層氣地面抽采量將逐年提高。煤礦開采深度逐年增加，瓦斯含量和涌出量呈遞增趨勢，應抽礦井逐年增多但抽采滯后，均為提高井下瓦斯抽采量和抽采濃度提供了條件。加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用，有利于從根本上預防和減少煤礦瓦斯事故。

三、生態環境約束趨緊

國家確定2020年單位國內生產總值二氧化碳排放較2005年下降40-45％，2030年左右二氧化碳排放達到峰值，對控制溫室氣體排放提出了更高要求。煤層氣（煤礦瓦斯）的溫室效應是二氧化碳的21倍，加快煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用，不斷提高利用率，可降低溫室氣體排放，保護大氣環境。“十三五”期間，需要完善瓦斯利用政策，鼓勵企業提高瓦斯利用率，研究建立碳排放交易平臺，竭力減少碳排放，提高社會資金參與煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用的積極性。

四、創新驅動能力增強

“十三五”期間，國家實施創新驅動發展戰略，帶動能源產業轉型升級，有利于推進煤層氣產業技術進步，科技對產業發展的引領和支撐能力進一步增強。在“大型油氣田及煤層氣開發”國家科技重大專項等科技計劃（專項、基金）帶動下，煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用關鍵技術和裝備有望取得重大突破，企業開發利用煤層氣（煤礦瓦斯）的能力不斷提高。石油天然氣體制改革加快推進，有序放開競爭性業務，將進一步推進形成煤層氣勘探開發多元化主體公平競爭的良好局面。

五、市場競爭進一步加劇

在經濟發展新常態下，能源投資和消費需求增長放緩，天然氣價格持續低位運行，煤層氣產業快速發展面臨嚴峻挑戰。“十三五”期間，國產常規天然氣、非常規天然氣、煤制氣、進口LNG、進口管道氣等多元化供氣格局將進一步鞏固，天然氣供求總體上進入寬平衡狀態，煤層氣消費市場亟待拓展。

展望未來，隨著國內外經濟形勢趨穩向好，我國能源供需基本平衡，技術創新帶動產業轉型升級，國家扶持政策不斷完善，將進一步推動煤層氣產業健康可持續發展。

第三章  指導思想、基本原則與發展目標

一、指導思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入落實習近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念，按照《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》、《能源發展“十三五”規劃》相關要求，著力加強統籌協調，著力加強科技創新，著力加強國際合作，堅持煤層氣地面開發與煤礦瓦斯抽采并舉，以煤層氣產業化基地和煤礦瓦斯抽采規?；V區建設為重點，推動煤層氣產業持續、健康、快速發展，為構建低碳清潔、安全高效的現代能源體系作出重要貢獻。

二、基本原則

——堅持創新發展。依托國家各類科技計劃（專項、基金等），全面實施創新驅動戰略，突破煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用技術裝備瓶頸，形成具有中國特色的煤層氣產業技術體系。加強科技創新平臺建設，堅持政、產、學、研、用相結合，提升全行業科技創新能力。推動體制機制創新，促進煤層氣產業快速健康可持續發展。

——堅持協調發展。推進煤層氣礦業權審批制度改革試點，實現煤層氣與煤炭等資源協調開發。構建煤炭遠景區先采氣后采煤、煤炭生產規劃區先抽后采和采煤采氣一體化格局，促進資源勘查與開發、地面開發與井下抽采協調發展。延伸煤層氣產業鏈，實現煤層氣（煤礦瓦斯）抽采、管道輸送、壓縮液化、銷售利用、工程服務和裝備制造等上下游及關聯產業協調發展。

——堅持綠色發展。立足確保煤礦安全生產、增加清潔能源供應，推動地面開發基地化、井下抽采規?；?，實現“安全-資源-環?！本G色發展。嚴格執行煤礦瓦斯排放標準，推進低濃度瓦斯發電、液化濃縮和乏風瓦斯利用，建設瓦斯零排放示范項目，形成低碳循環發展模式。加強環境影響評價和節能評估，強化勘探開發過程中的生態環境保護，努力減少溫室氣體排放。

——堅持開放發展。加強國際交流與合作，積極引進煤層氣勘探開發先進技術和管理經驗。吸引具有經濟技術實力的境外投資者參與煤層氣勘探開發，鼓勵民間資本投資煤層氣產業。開放煤層氣礦業權市場，采用競爭方式擇優確定勘探開發主體。落實“一帶一路”戰略，積極參與國際煤層氣市場競爭和境外資源開發。

——堅持共享發展。建立煤層氣、煤炭企業信息資源共享機制。加強煤層氣（煤礦瓦斯）技術裝備及創新成果的互用互通。推進煤層氣、天然氣管網互聯互通，建立公平、開放的管網輸配機制，鼓勵煤礦區瓦斯輸配系統聯網，實現資源集約化利用，煤層氣資源開發與區域經濟發展共贏共享。

三、發展目標

“十三五”期間，新增煤層氣探明地質儲量4200億立方米，建成2-3個煤層氣產業化基地。2020年，煤層氣（煤礦瓦斯）抽采量達到240億立方米，其中地面煤層氣產量100億立方米，利用率90％以上；煤礦瓦斯抽采140億立方米，利用率50％以上，煤礦瓦斯發電裝機容量280萬千瓦，民用超過168萬戶。煤礦瓦斯事故死亡人數比2015年下降15％以上。

第四章  規劃布局和重點任務

一、煤層氣資源勘探

（一）推進產業化基地增儲

以沁水盆地、鄂爾多斯盆地東緣為重點，繼續實施山西延川南、古交和陜西韓城等勘探項目，擴大儲量探明區域；加快山西沁源、臨興、石樓等區塊勘探，增加探明地質儲量。到2020年，新增探明地質儲量2515億立方米。

（二）推動新區儲量實現突破

加快貴州、新疆、內蒙古、四川、云南等地區煤層氣資源調查和潛力評價，實施一批煤層氣勘查項目，力爭在西北低煤階地區和西南高應力地區煤層氣勘探取得突破。到2020年，新增探明地質儲量1685億立方米。

（三）加強煤礦區綜合勘查

在遼寧、黑龍江、安徽、河南、湖南等省高瓦斯和煤與瓦斯突出礦區，鼓勵探采結合，開展煤層氣井組抽采試驗，加強煤層氣與煤炭資源綜合勘查、評價。

二、煤層氣（煤礦瓦斯）開發

（一）強化兩大產業化基地快速上產

建成沁水盆地和鄂爾多斯盆地東緣煤層氣產業化基地，實現產量快速增長。到2020年，兩大產業化基地煤層氣產量達到83億立方米。

（二）新建產業化基地和開發試驗區

新建貴州畢水興、新疆準噶爾盆地南緣煤層氣產業化基地。在內蒙古、四川等地區建設煤層氣開發試驗區，實施一批開發利用示范工程。到2020年煤層氣產量達到11億立方米。

（三）推進煤礦區煤層氣地面開發

在遼寧鐵法、黑龍江鶴崗、安徽兩淮、河南平頂山、湖南湘中等礦區，加大煤礦區煤層氣資源回收利用力度，開展煤層氣地面預抽，推進煤礦采動區、采空區瓦斯地面抽采。到2020年，煤礦區煤層氣產量達到6億立方米。

（四）繼續建設煤礦瓦斯抽采規?；?/span>礦區

根據我國不同區域瓦斯稟賦特征、可抽性及開采狀況等，繼續鞏固和發展一批年抽采量達到億立方米級的煤礦瓦斯抽采規?；V區。

（五）實施煤礦瓦斯抽采示范工程

根據不同省區煤層瓦斯地質賦存情況，有針對性地開展煤礦瓦斯抽采示范工程建設，突破并推廣復雜地質條件下煤礦瓦斯高效抽采技術。

（六）建設煤礦瓦斯治理示范礦井

選擇瓦斯災害嚴重、發展潛力好的煤礦，建成一批瓦斯災害治理示范礦井，推進瓦斯災害防治理念、技術、管理、裝備集成創新，實現煤與瓦斯安全高效共采，達到瓦斯零事故、零超限，形成不同地質條件下瓦斯災害防治模式，發揮區域示范引領作用。

三、煤層氣（煤礦瓦斯）輸送與利用

（一）統籌布局煤層氣管道

堅持“就近利用，余氣外輸”原則，依據資源分布、市場需求和天然氣輸氣管網建設情況，統籌建設煤層氣輸氣管道。充分利用山西省“三縱十一橫”輸氣管網系統，輸送沁水盆地、鄂爾多斯盆地東緣煤層氣產品。建設神木-安平煤層氣輸氣管道，鼓勵適時建設煤層氣田與陜京線、榆濟線、西氣東輸、鄂安滄管道等國家天然氣輸氣干線的聯絡輸氣管道，聯接相鄰地區既有管道，形成互聯互通的外輸格局，保障煤層氣安全、穩定、高效外輸利用。鼓勵煤層氣就近接入管網，支持煤層氣企業和天然氣企業合資合作建設管道，節約管道路由和建設成本。

（二）提升資源綜合利用效果

推進煤層氣綜合利用園區建設，實施煤層氣分布式能源示范項目，因地制宜建設煤層氣液化廠、壓縮站、加氣站，加快完善產業化基地區域性應急調峰儲氣設施。鼓勵通過民用、CNG、LNG、濃縮、發電、乏風瓦斯氧化等方式，實現煤礦瓦斯安全利用、梯級利用和規?；?。根據各地區煤層氣資源和產業發展情況，進一步拓展產業鏈，促進煤層氣裝備制造、工程服務、壓縮液化、物流運輸、材料生產等關聯業務發展，著力強化煤層氣綜合利用規模和效果。

（三）建設煤礦瓦斯利用示范工程

在重慶、四川、貴州、陜西等?。ㄊ校┙ㄔO煤礦區瓦斯規?；檬痉豆こ?，重點示范低濃度瓦斯濃縮利用、低濃度瓦斯安全清潔高效發電、煤礦區抽采管網安全智能調控等技術裝備，力爭瓦斯利用率達到60%以上。